连云港“蓝色海湾”项目生态破坏环境公益诉讼案近日正式开庭

钟爱连云港滨海湿地的鸻鹬水鸟——半蹼鹬拍摄：汤正华

2023年9月5日-6日，原告自然之友、朝露环保、绿色浙江诉被告一连云港金海岸开发建设有限公司（建设单位）、被告二南京师大环境科技研究院有限公司（环评编制单位）生态破坏责任纠纷一案，南京环境资源法庭组织进行了庭前会议和开庭。

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2021年5月立案至今的连云港“蓝色海湾”公益诉讼案，于今年9月6日正式开庭。庭审争议焦点包括：

1、案涉建设项目的审批手续和建设行为是否违反国家规定？

2、建设行为是否造成生态环境损害或存在造成生态环境损害的重大风险？

3、环评编制单位是否在建设项目环评中开展基于事实的科学评估？

由于案涉区域在内的连云港滨海湿地记录到全球全部种群数量的迁徙水鸟半蹼鹬，该区域栖息地的丧失和质量下降，可能对这一鸟类的物种存续带来致命的影响。因此，后续希望关注连云港滨海湿地和半蹼鹬等珍稀濒危迁徙水鸟命运的各方与我们一起努力，以最佳的科学知识和证据，对案涉项目后续如何整改，共同推动相关方做出最有利于连云港滨海湿地保护和半蹼鹬物种存续的最佳决策。

【详细介绍版】

庭审中，法官根据原被告方提交的证据和举质证意见总结本案争议焦点，原被告发表了意见，概括如下：

▶ 争议焦点一：本案的原告是否有权就案涉的项目提起环境公益诉讼？

被告总体意见：

案涉工程取得海域使用的相关审批手续，属于海洋工程，按照《海洋环境保护法》及相关司法解释，社会组织无权针对海洋生态破坏提起环境公益诉讼。

原告总体意见：

案涉工程的损害行为发生地和损害结果地均位于滨海湿地滩涂，依照国务院法制办公室对《关于请明确“海岸线”“滩涂”等概念法律含义的函》的复函，以及最高人民法院的裁定，可认定社会组织有权针对滩涂环境污染、生态破坏提起环境民事公益诉讼。

▶ 争议焦点二：案涉建设项目的审批手续和建设行为是否违反国家规定？建设行为是否造成生态环境损害或存在造成生态环境损害的重大风险？

被告总体意见：

案涉项目依法获得行政审批，合法合规，且案涉项目通过开展生态修复措施，有效保护水鸟栖息地，未对水鸟栖息地造成破坏。

原告总体意见：

▶ 关于案涉建设项目的审批手续和建设行为是否违反国家规定？

被告一在国家海洋特别保护区江苏连云港海州湾国家级海洋公园内开发建设连云港“蓝色海湾”基础工程和岸线修复项目，已开展的修建环抱堤、填埋滩涂、铺设人工沙滩等行为，将部分自然滨海湿地生态系统改造成人工陆地，已经对受法律保护的滨海湿地、国家重点保护野生动物栖息地和迁徙通道造成破坏。这些行为明显违反了《环境保护法》《野生动物保护法》《湿地保护法》《环境影响评价法》《海域使用管理法》等诸多法律的相关规定及实施以上法律的相关法规、规章和有关规范性文件的相关内容，同时还违反了《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》《自然资源部办公厅关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》等相关国家政策规定。依照《民法典》第一千二百三十四条、第一千二百三十五条规定，被告一应当依法承担生态环境修复、损害赔偿等法律责任。

被告建设项目审批手续违法和违法破坏滨海湿地的事实也已被第二轮中央生态环境保护督察组予以认定：“连云港市未按国家有关部门要求停止海州湾国家级海洋公园内的岸线修复项目建设，2020年继续批复用海手续，在海州湾国家级海洋公园内建设，在原有岸线向海一侧通过抛填块石、吸沙吹填等方式抬高地形，岸线向海推进60至100米，占用海洋公园滨海湿地约143.6公顷，破坏原有泥质滩涂生态环境”。

▶ 关于建设行为是否造成生态环境损害或存在造成生态环境损害的重大风险？

建设行为已对部分天然的水鸟觅食地造成破坏，如不停止项目建设，并采取措施以恢复破坏区域原有的水鸟觅食地生态功能，可能导致该区域滨海湿地原本具有的水鸟觅食地功能完全丧失，进而对高度依赖该区域觅食的珍稀濒危水鸟半蹼鹬造成加速其物种灭绝的重大风险。理由是：已有研究通过整理全球现已发表的文献、公民科学鸟类记录中关于半蹼鹬的监测数据发现：在1987至2019年间，全球范围内记录到超过半蹼鹬全球种群数量10%（2300只及以上）的迁徙停歇地有且仅有连云港（见下图）。并且，“勺嘴鹬在中国”自2019年起，多年在案涉区域在内的连云港滨海湿地记录到全球全部种群数量的半蹼鹬。案涉区域是半蹼鹬等珍稀濒危迁徙水鸟高度依赖的天然水鸟觅食地。

半蹼鹬在东亚地区的分布示意图。图中每个圆点都对应一个有过半蹼鹬数量记录的地点。其中，绿色代表数量小于全球种群1%（<230只）的记录，黄色代表大于全球种群1%且小于10%（≥230且<2300只）的记录，红色则代表大于全球种群10%的记录。渤海湾西北部（a）和连云港沿海地区（b）在右侧插图中放大表示 (Yang et al. 2021)。

而开展滩涂围垦工程破坏水鸟栖息地，进而危及水鸟种群存续的情况，在过往发生过的真实案例和科学上都是成立的。比如，与案涉区域同属于一条候鸟迁飞路线的韩国西海岸的新万锦湿地，在建设了围垦项目后，科学家们根据持续监测到的鸟类数据，对比项目建设前后的水鸟变化发现，项目建设后原本持续来当地栖息的8万多只的大滨鹬种群只剩下不足1万只，且大滨鹬在黄海其它迁徙停歇地的数量并未增加。结合本案，目前已能看出案涉项目建设后破坏了原有的水鸟天然觅食地，对高度依赖该区域觅食的半蹼鹬的不利影响。卫星跟踪数据显示，在本项目建设之初，会利用环抱堤内区域及西侧湿地公园区域的半蹼鹬，在环抱堤建设后已经不再利用环抱堤内的区域觅食，明显可见由于案涉项目建设，造成高度依赖该区域觅食水鸟的活动范围明显被压缩。

因此，为避免因项目建设造成该区域原有的水鸟觅食地彻底完全丧失，对高度依赖该区域栖息的珍稀濒危水鸟造成严重且不可逆的重大生态影响，亟需永久停止对案涉滩涂进行开发建设，保留下现存的水鸟天然觅食地，并对已破坏的水鸟天然觅食地开展生态修复，以恢复原有的水鸟觅食地生态功能，否则可能造成加速珍稀濒危水鸟物种灭绝的重大风险。

▶ 争议焦点三：被告二（环评编制单位）的案涉环评行为是否遗漏了应当予以评价的事项？结论是否可靠？案涉环评是否构成弄虚作假？

被告总体意见：

被告二依法依规编制案涉工程环评，且取得环评审批，不构成环评弄虚作假，不承担法律责任。

原告总体意见：

被告二作为基础工程和岸线修复工程的环评报告编制单位，其编制的环评报告存在鸟类调查遗漏、未提出有效的保护措施、鸟类影响评价结论错误等问题，明显违反《环境影响评价法》及相关技术标准要求，符合《关于严惩弄虚作假提高环评质量的意见》【环环评（2020）48号】“环评领域典型弄虚作假情形”中所列出的“关键内容遗漏”和 “数据结论错误”的情形。依照上述意见，环评文件弄虚作假负有责任的环评单位及编制主持人和主要编制人员，应当依法被处以罚款、禁止从业、失信记分、纳入“黑名单”等处罚、处理。弄虚作假环评文件通过审批的，一经发现，原审批部门应依法撤销批复。除此之外，依照《环境保护法》第六十五条的规定，被告二作为岸线基础工程的环评编制单位，应当与该工程的建设单位共同对该工程现造成的滨海湿地和野生动物栖息地破坏承担连带责任。

由于案情复杂，法院未当庭宣判。

开庭总结

根据原被告提交的证据，尤其是专家意见和研究报告，均承认案涉区域是东亚-澳大利西亚鸟类迁徙通道上必经的关键区域，区域生态功能十分重要。最为重要的是，原被告在案涉区域在内的连云港滨海湿地，均记录到全球全部种群数量的国家级重点保护野生动物半蹼鹬，该区域对半蹼鹬物种存续极为重要。

然而，经卫星图测量，被告的建设行为已导致原有的部分水鸟觅食地丧失，具体为：约98公顷的滩涂无法再被潮水周期性淹没、约138公顷的滩涂被挖空，共导致约236公顷的原有的水鸟觅食地丧失。如果不是因为介入了诉讼和中央环保督查，以及社会各界的关注，该项目继续建设可能已经造成更多的破坏。

由于该区域是全球全部种群数量的半蹼鹬在全球范围内高度依赖的觅食地，除了此地已经再也没有其它能支持这么大数量的半蹼鹬的“加油站”，因此该区域对半蹼鹬这个物种的存续来说不可替代，该区域栖息地的丧失和质量下降，可能对这一鸟类带来致命的影响。而栖息地被破坏对物种的影响是一个过程，无法通过短期的监测看到明显变化。当人类的调查数据能说明一个物种的数量在减少时，要挽救该物种就太晚了。加之，卫星追踪数据已显示：环抱堤建成后半蹼鹬已经无法像以往一样利用该片区域觅食，其对迁徙水鸟的负面影响已经初步呈现。

因此，我们不能等到水鸟数量开始下降后才开始有所行动，尤其对于珍稀濒危水鸟的保护，需要遵从《环境保护法》明确规定的“预防为主”原则，以及我国已加入的《生物多样性公约》中确立的“风险预防原则”，即：当生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学确定性为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。

虽然目前案涉工程已被中央生态环境保护督察组认定存在审批手续违法、在原有岸线向海一侧通过抛填块石、吸沙吹填等方式抬高地形，破坏原有泥质滩涂生态环境等问题，被告也表明将停止环抱堤建设。但是，鉴于原有的天然滩涂上已建的部分环抱堤仍在，长期来说，是否会对滩涂的底栖生物——即水鸟的食物造成不利影响，仍然存在极大不确定性。因此，当下各方应当尽最大的努力，在现在还没有看到半蹼鹬的种群数量发生明显减少时，全面、科学地评估现在已建的项目对珍稀濒危水鸟存续的影响，并基于此提出安全、可靠的修复措施。

在当下这个关系到半蹼鹬未来命运的抉择时刻，希望关注连云港滨海湿地和半蹼鹬等珍稀濒危迁徙水鸟命运的各方与我们一起努力，以最佳的科学知识和证据，对案涉项目后续如何整改，共同推动相关方做出最有利于连云港滨海湿地保护和半蹼鹬物种存续的最佳决策。

连云港“蓝色海湾”项目跟进大事记

2021年

3月

🔹 向政府部门寄送建议信

🔹 现场调研

4月

🔹 连云港市自然资源局通知去南京参加专家评审会，后政府通知因疫情原因让自然之友不要参加

🔹 召开专家研讨会

5月

🔹 连云港市生态环境局和自然资源局书面答复自然之友，自然之友向连云港市自然资源局提交书面答复的复查申请，政府电话联系会口头回复（后没有任何答复）

🔹 向南京市中级人民法院提起环境公益诉讼